与改革同行 | 1.从寻找地价信号到建立估价提下——土地估价行业的产生与发展
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【导读】那些年亲历的土地改革
1978年，中国开启了改革开放的伟大历程，当时的国有土地是由国家计划安排使用，无偿、无限期、无流动的“三无”状态。此时的我还是一名农村小学的小学生。
随着国家改革开放的不断推进，亟待对原有的土地“三无”状态进行改革。1986年2月，国务院第100次常务会决定组建国家土地管理局，负责全国土地、城乡地政统一管理；1986年6月25日，全国人大审议通过《土地管理法》；1988年，《宪法》、《土地管理法》先后修改，明确：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、 “国家依法实行国有土地有偿使用制度” ，拉开了我国土地使用制度改革的大幕。而我，也在1985年9月成为中国人民大学土地管理专业首届学生，开始与土地结缘。1989年大学毕业后，先后在国家土地管理局地籍司定级估价处、国土资源部土地利用司资产处和执法监察局工作，一直是从事土地管理创新与改革方面工作，全程亲历和见证了我国土地使用制度改革的起源、发展与完善。
今年是中国改革开放四十周年，《自然资源报》组织土地改革四十年回顾。回首过去，一切土地改革都是在实践中探索创新出来的，我们每天都在参与和见证改革。应编辑之约，从两个侧面，回顾那些年亲历的土地改革：一是从地价和估价角度，二是从完善土地有偿使用制度角度。
这是第一篇，刊载于中国自然资源报2018年10月26日地政地产版；第二篇（土地使用制度改革篇）下周五刊出。
以下是文字内容：
从找寻地价信号到建立完善土地估价体系
——土地估价的产生与发展
今天说起土地估价，是非常成熟的专业和行业，但在三十多年前的中国则完全不同，因为土地无偿、无流动，没有土地交易自然就没有土地价格和土地估价了。回顾土地估价行业三十多年的发展，实际上每天都在探索创新，都在不断回应改革实践需求，通过解放思想创新探索，形成解决方案并及时总结上升为制度体系。
1.1 回应实践需求解决实践问题是改革创新的起源
随着国家改革开放深入，原有的土地无偿、无限期、无流动“三无”使用制度越来越不适应社会经济发展需要，亟待进行改革。最早进行探索的是城市土地有偿使用，而有偿使用必然涉及到土地租金和价格。
1982年起开始在深圳特区，此后1985年在抚顺、广州等地试行按照城市土地等级征收土地使用费。为此，抚顺、北京、上海、成都、巢湖等地开始探索采用级差收益测算法或网格评价法进行城市土地等级划分。1986年国家土地管理局成立后，非常重视土地质量数量并重管理，在地籍管理司内专门设立了土地定级处（最初是土地定级统计处，到后分立为土地定级处、土地定级估价处、地价管理处），当时处内两人是后来分别任国土资源部副部长和财务司长的胡存智、廖永林，他们是国内土地定级评价的开创人。土地定级处在黑龙江肇州县、辽宁抚顺市、上海市、福建福州市、湖北宜昌市等地布置了城镇土地定级试点，探索多因素分值-级差收益法划分城市土地级别，为城镇土地有偿使用提供依据。1988年9月，《城镇土地使用税暂行条例》颁布后，对城镇土地级别划分工作提出了更迫切要求。
为了更好推进全国土地定级工作，土地定级处在对上述城市土地定级试点总结基础上，组织起草《城镇土地定级规程》和培训讲义。1989年初，我到土地定级处实习时，很快就一起参与到规程制订和讲义编写中。1989年4 -6月，地籍司组织在北京举办了两期全国城镇土地分等定级技术培训班，为此后的土地定级估价工作做好了人才准备，后来被称为我国土地估价行业的“黄埔一期、二期”。
1987年，根据国务院领导的批示，国家土地管理局指导深圳市进行了国有土地使用权有偿出让的尝试，1988年又在福州、厦门、上海、海口、珠海、广州等地布置了土地使用权有偿出让试点。土地使用权有偿出让不可避免需要明确土地使用权价格。1988年《宪法》、《土地管理法》修改，1990年国务院55号令《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》颁布实施后，城镇土地使用权出让转让活动在全国推进；1992年开始，企业改革、破产兼并、抵押融资等在全国范围迅速铺开，也要求对企业土地资产进行评估处置。这些改革实践对土地价格、土地估价提出的明确需求，正是土地估价行业产生和发展的基础。
1.2 解放思想、改革创新是土地估价行业迅速发展的关键
说起土地价格，现在有大量市场地价信息可参考，估价也很成熟，但在当时没有土地交易和土地市场，没有市场地价信息可参照，比如国外最常用的市场比较法，但没有案例怎么去比较呢？所以很难直接从市场地价信息入手进行评估，请来国外和港台估价专家也是一筹莫展。
为了解决市场地价信息缺失，同时又要满足城镇土地使用权出让转让对地价的需求，我们学习借鉴国外估价经验，认真分析国内土地使用制度改革的进展和前期土地定级工作取得的成果，大胆创新，研究提出了我国土地定级估价路径、方法和体系。
在原有城镇土地定级工作中增加城镇土地估价试点探索任务，组织专家学者深入地方蹲点研究，探索充分利用城镇土地定级成果和隐藏的市场信息进行地价评估。1990年5月，组织专家学者和各试点单位在北京召开城镇土地定级估价研讨会，进行集体攻关。此次研讨会在中国土地估价历史上是一次重要的会议，会议首次提出并明确了基准地价、标定地价和市场地价的概念；提出要在土地定级基础上，建立以基准地价和标定地价为核心的中国地价体系；基准地价评估要遵循“土地分等定级为基础,土地收益测算为核心,土地市场交易价格为参考”的原则,将来随着土地市场发育完善,再逐步过渡到用市场地价进行评估；土地定级估价方法路径是：首先采用多因素综合分值法，按城镇土地使用价值划分土地级别,然后利用利润、租金等信息测算各级土地级差收益,同时参考市场地价信息进行修订,得到各级不同用途土地基准地价;在基准地价基础上,建立地块价格评定标准,编制修订系数表,具体评估时,通过衡量具体地块条件,对基准地价修订得到地块的标定地价。
地价体系和估价方法路径确定后，全国土地定级估价工作迅速推开。此后，我们又根据土地使用制度改革实践发展需求，研究完善了宗地估价方法体系、宗地估价报告规范格式、划拨土地使用权价格评估方法、承租土地使用权价格评估方法等一系列技术创新体系，成为土地估价行业快速规范发展的关键，这一些都是解放思想、不断创新的结果。
1.3 市场始终是土地估价行业快速发展的最主要推动力
上世纪八十年代末九十年代初，国家土地管理局组织开展的城镇土地定级估价试点工作，让大家对土地使用价值、等级、价格等有所了解，吸引了一批大专院校和研究机构的专业人员参与到土地定级估价研究队伍之中，也为地方培养了一大批估价技术人员。
1992年对土地估价而言，是非常重要的一年。2月，国家土地管理局颁布1号令《划拨土地使用权管理暂行办法》，明确原划拨土地使用权转让、出租、抵押时，需要按照标定地价的一定比例收取土地使用权出让金，最低不得低于标定地价的40%。7月，国家土地管理局和国家体改委联合发布《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》，明确股份制试点企业涉及的土地必须确权登记、评估和处置。这两个文件，一是明确宗地地价要评估，把估价业务由原来的增量用地扩展到原划拨土地、由基准地价扩展到宗地地价；二是明确要根据评估地价核定出让金等；三是打开了土地估价中介业务的大门。这两个文件之后，带来了大量的土地估价业务。很多人都看到了估价行业的市场机会，纷纷开始学习研究土地估价，组建专业的估价机构，估价队伍得以快速发展。
国家土地管理局地籍司因势利导，研究制定技术规程，明确土地估价人员和机构应当具备的条件和考试认证办法。特别是此后企业改制上市、破产兼并和土地有偿使用制度改革的快速发展，带来了大量土地估价业务，吸引了越来越多的人员和机构加入土地估价队伍，市场吸引和竞争迅速提高了土地估价队伍整体水平。可以说土地市场发展是土地估价行业快速发展的最基本动力。
1.4 注重应用，及时总结形成制度，是土地估价行业规范快速发展的根本保障
改革创新思路、试点探索、人员机构准备、市场机会都非常重要，但仅有这些是不够的，还必须抓住时机突破，及时将改革进展总结上升为政策和制度，这是确保改革规范持续推进的根本保证。国家土地管理局地籍司在土地估价创新实践中特别注重这一点。
1989年9月，在总结全国城镇土地定级试点工作基础上，国家土地管理局颁布了《城镇土地定级规程》，标志着土地定级工作进入规范阶段。
1992年初，在国家土地管理局讨论制订《划拨土地使用权管理暂行办法》的过程中，地籍司抓住时机，做了大量的准备工作，汇集梳理了已有的城镇土地定级估价成果，测算了征地拆迁开发成本和土地纯收益在地价中的比例，设计了标定地价的测算和应用路径，积极向局领导汇报、与法规司沟通，最终成功地把相关建议内容写入办法中，把土地出让金收取与地价挂起钩来，也把前期土地定级估价试点探索成功总结提升纳入制度体系。
1992年7月，地籍司了解到国家决定开展企业股份制试点，国家体改委与相关部门出台了《股份制试点企业试点办法》及相关专项办法，司领导高度重视，认为土地资产是企业重要的固定资产，应当制定专门的处理办法。时任地籍司司长的鹿心社同志亲自带领我们到国家体改委生产体制司沟通，双方一拍即合，一周时间就出台了《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》，明确企业股份制试点中涉及的土地使用权，都必须确权登记、评估处置。此后，双方又联合发布了两个文件进行规范完善。这些文件的出台，既履行了土地管理职责，把土地登记、估价改革进展上升到政策规定，为土地估价专业中介业务打开了市场大门，也确保了国有土地资产不流失。
1993年，国家开展自然资源资产核算，需要对城镇国有土地资产进行核算。地籍司充分利用已有成果分析研判，首先根据城镇地籍调查成果分析取得大、中、小城市和城镇建设用地面积，继而再抽样测算相应规模城镇中商业、工业和住宅用地比例；第三是根据各地城镇土地定级估价成果，抽样测算各级各类用地基准地价水平，在此基础上测算得出当时全国国有土地资产总量约15万亿元，这是国内首次对国有土地资产进行核算。通过核算，既让各方了解了全国土地资产总量和有偿使用潜力，也让各方认识了土地定级估价的作用与效果。
正是由于前期的土地定级估价工作的大范围开展和应用积淀，1994年，基准地价、标定地价和估价制度写入了《城市房地产管理法》。该法第33条规定：“基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格应当定期确定并公布。具体办法由国务院规定。”，第34条明确：“国家实行房地产价格评估制度。房地产价格评估，应当遵循公正、公平、公开的原则，按照国家规定的技术标准和评估程序，以基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格为基础，参照当地的市场价格进行评估。”
在土地估价业务发展过程中，地籍司既重视政府的引导、指导和规范，更重视市场基础性作用的发挥。一是及时总结土地估价实践进展，针对很多机构人员开始从事估价业务时不知道该如何开展、如何写估价报告等问题，我们及时组织编写教材，开展培训和考试认证，1992年制订出台了《土地价格评估报告规范格式》，1993年6月颁布了《城镇土地估价规程》，此后又在相关文件中明确了承租土地使用权价格和划拨土地使用权权益价格评估的思路方法，及时进行引导规范。二是发挥市场作用，1994年就推动成立了中国土地估价师协会，发挥协会自治管理作用，1995年1月与国家工商行政管理局印发《关于对土地价格评估机构进行登记管理有关问题的通知》，率先取消估价机构登记的前置审批，由工商部门根据注册资金和专业条件进行登记管理，1998年率先推进土地估价机构脱钩改制，2001年首先取消土地估价结果确认制度，让市场更好发挥对估价机构的引领作用。